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中央和地方立法权限划分有关问题的探讨

来源:宁夏法制办

发布日期:2017-05-18 10:23:53

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作者:李 仁

一、中央和地方立法权限划分的历史发展沿革

中央与地方的立法权限划分:笔者认为总体上可以分为三个历史时期:其一,从1949年新中国成立到1978年3月,这一时期立法权完全集中于中央,不存在中央与地方立法权限划分的问题。1975年《宪法》又把1954年《宪法》规定的民族自治地方制定自治条例、单行条例的权力取消了。从1978年3月到1982年12月。这一时期,集权—分权型立法体制开始初步显现,中央与地方的立法权限划分出现了。其二,从2000年7月1日至2015年3月15日。这一时期对中央和地方的立法权限划分有了框架性规定,但依然存在许多具体问题。2000年3月15日,第九届全国人大第三次会议审议通过了《全国人民代表大会关于〈中华人民共和国立法法〉的决定》(以下简称《决定》)。该法从诸多方面界分了中央和地方的立法权限。例如:对民族自治地方人大制定自治条例、单行条例的立法权限范围作了框定。其三,2015年3月15日,第十二届全国人大第三次会议审议通过了《全国人民代表大会关于修改〈立法法〉的决定》。修改后《立法法》第82条的第三款、第六款,两款规定限定了设区的市、自治州人民政府的立法事项范围,即“限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。已经制定的地方政府规章,涉及上述事项范围以外的,继续有效”。在我国法治建设的进程中,中央与地方的立法权限划分问题继续探讨之中。

二、中央和地方的立法权限划分考量因素

中央与地方立法权限的划分是处理中央与地方关系的关键,妥善处理这一问题至关重要。中央与地方立法权限的划分并不是制宪者或者立法者的一种纯主观性的活动,它在客观上受诸多方面因素的制约。中央与地方的立法权限划分考量因素:(1)国家结构形式。所谓国家结构形式,是指一个国家的整体与其组成部分之间、中央和地方之间的相互关系。目前,世界各国的国家结构形式主要有单一制和复合制两类,复合制在当今世界各国主要表现为联邦制。在单一制国家,国家权力被认为是属于中央的,地方权力由中央通过宪法或者法律的形式授予,地方国家机关没有外在于宪法和法律其他权力,中央是所有国家权力的最终拥有者。在该种国家权力理念支配之下,中央和地方立法权限的划分采取中央集权型立法权限划分模式。(2)国家经济体制。经济体制指国家或者地区制定并执行经济决策的各种机制的总和。我国在市场经济管理体制下,中央与地方、政府与社会之间存在泾渭分明的界限,人们对厉行法治有着内在的诉求,中央和地方之间的立法权限有着较为清晰的界分。我国从1982年宪法颁布开始一直到现在之所以实行集权—分权型的立法体制,其原因在很大程度上是和市场经济体制在我国逐步产生、发展乃至最终确立关联在一起的。(3)文化和历史传统因素。中央和地方的立法权限划分也受到特定国家或者地区历史文化传统因素的影响。联邦制的国家在立法权方面没有绝对的话语霸权,地方同样没有立法的绝对权威,二者在相互牵制、彼此配合的基础上分享立法权力。例如,在美国,联邦政府拥有自身的立法权体系,50个州也分别拥有自身的立法权体系,此外,它们还共同行使一些立法权。中央和地方立法权限的划分并不单一地取决于国家结构形式,它同时还取决于其他诸方面的因素,政治、经济、文化、人口、地理以及其他诸因素都会对中央和地方的立法权限划分产生不同程度的影响。中国是一个单一制国家,由于地域辽阔、人口众多、民族成分复杂,不同省份的经济发展状况差异非常大。在集权—分权型立法模式下,必须充分考虑到不同地区经济发展水平、不同地区地理环境、不同民族人口规模、不同民族文化传统。法国哲学家霍尔巴赫曾说:“立法如果能够考虑并抓住下述因素的一切联系及其相互关系,就能达到完善地步。这些因素就是国家的地理位置,领土面积,土壤,气候,居民的气质、天赋、性格和信仰”([法]霍尔巴赫.自然政治论 .陈太先,眭茂译.北京:商务印书馆,1994. 287. )。只有充分考虑各地经济社会的发展水平,用立法来推动地方经济的发展。

三、民族自治地方立法权限的划分

中央和地方立法权限的划分思路是划分中央和地方立法权限的前置性问题,根据宪法的原则和充分调动两个积极性的原则,我国对于中央和地方立法权限的划分,总的趋势是逐步放权,不断扩大地方的立法权限,在新常态下,为了保持改革、稳定和发展三者的协调关系,在建立统一的社会主义市场经济体制过程中,不断完善当前立法格局,对民族自治地方立法权限给予更多的变通方式,通过地方立法援助方案推动民族地方的经济社会的进一步发展。

(一)立法价值与制度公正

立法价值指立法机关及其工作人员在立法活动中所遵循的并在所立之法中体现的价值观念部分,是立法活动对社会主体的需要和利益的满足,即立法对社会主体的生存与发展所具有的积极意义。立法的价值应该包括立法的内在价值即确立和保障公正,以及立法的外在价值即确认和保护利益。公平、正义、自由作为立法的价值,自然法学派极力推崇之。而功利主义法学则更加推崇立法的利益内容,把立法的价值设定在以利益为核心的价值范畴。实际上,立法所确认、保护或限制的各种社会行为以实现相对公正的背后,都是利益的客观存在。立法的价值正是在于通过对社会主体的复杂多元的利益关系的调整,使之达到一种相对的博弈均衡状态。所以,公正实际上就是利益的协调与平衡,是通过博弈形成的一种均衡。反过来说,将博弈的机制引入立法活动,让多元利益主体参与立法博弈,这是实现立法的公正价值的有效途径。立法中利益关系的定量研究、法律实施效果的测量、法律经验的归纳,无疑都应该坚持科学务实精神。对于一种立法制度来说,如果其是体现广泛的利益主体的博弈均衡的,那么可以使立法过程更加趋于科学化、客观化、技术化,可以增强立法的预见性、稳定性、普适性,充分体现了立法的价值与制度的公正。

(二)立法与博弈论

当前我国利益主体日益多元化,不同的社会阶层与利益群体有着不同的价值观念和利益诉求、不同的利益表达方式和维护方式,相互之间利益博弈公开明朗,日益激烈。改革成果如何让人民共享,将是未来一段时间利益调整的重点,而法律因其权威性与普适性,日渐成为利益博弈的“主战场”。立法过程就是各种利益主体进行利益表达和博弈以及立法者进行利益衡量和整合的过程。当前,由于“部门立法”的存在,“立法回避”的缺失,加之立法审议、表达的博弈不充分,致使“政府权力部门化”、“部门权力利益化”、“部门利益法制化”泛滥,严重的影响了立法的公平正义。所以,我们在理顺中央和地方立法权限划分的前提下,明确地方立法的权限,加快民族自治地方的经济社会发展。

博弈论与法律经济学:1928年,冯•诺依曼证明了博弈论的基本原理,从而宣告了博弈论的正式诞生。1944年,冯•诺依曼和摩根斯坦共著的划时代巨著《博弈论与经济行为》将二人博弈推广到n人博弈结构并将博弈论系统地应用于经济领域,从而奠定了这一学科的基础和理论体系。1950~1951年,约翰•福布斯•纳什(John Forbes Nash Jr)利用不动点定理证明了均衡点的存在,为博弈论的一般化奠定了坚实的基础。纳什开创性的论文《n人博弈的均衡点》(1950),《非合作博弈》(1951)等等,给出了纳什均衡的概念和均衡存在定理, 使博弈论发展成一门较完善的学科;博弈论 :亦名“对策论”、“赛局理论”,属应用数学的一个分支,主要研究公式化了的激励结构间的相互作用,是研究决策主体的行为发生直接相互作用时候的决策以及这种决策的均衡问题,具有斗争或竞争性质现象的数学理论和方法,也是运筹学的一个重要学科;纳什均衡:又称为非合作博弈均衡,是博弈论的一个重要术语,以约翰-纳什命名。假设有n人局中人参与博弈,给定其他人策略的条件下,每个局中人选择自己的最优策略(个人最优策略可能依赖于也可能不依赖于他人的战略),从而使自己利益最大化。所有局中人策略构成一个策略组合,纳什均衡指的是这样一种战略组合,这种策略组合由所有参与人最优策略组成,即在给定别人策略的情况下,没有人有足够理由打破这种均衡。纳什均衡,从实质上说,是一种非合作博弈状态。

自从1960年科斯定理的提出,法律与经济学就真正融合在一起了,法律经济学已经成为一门独立的学科。科斯范式的法律经济学最重要的转变就是相互性的考虑,相互性产生策略行为,策略行为产生的交易成本是法律经济学的核心,博弈论将交易成本集中于策略成本和信息成本上。法律博弈论的立法价值在于,只有当立法所涉及到的利益主体达到纳什均衡,立法才是有效的,自我实施的。纳什均衡的通俗定义是:纳什均衡是一种策略组合,给定对手的策略,每个参与人选择自己的最优策略。纳什均衡的重要性来自于其中每个博弈者的策略都是针对其他博弈者策略或策略组合的最佳对策。纳什均衡是以策略之间的相对优劣关系,而不是绝对优劣关系为基础的,这正是策略互动决策的特点。我们要想建立或者变更一种法律制度,我们首先要分析其所立足的现实基础,为什么要建立或者变更?其目标是什么?更重要的是立法目的和实施后的结果会不会一致?如果一个立法目标不构成纳什均衡,它就不可能自动实施,因为至少有一个人会违背该立法,不满足纳什均衡要求的立法是没有意义的,这是纳什均衡的立法意义。我们要考虑法律制度所涉及的尽可能多的利益主体,分析在新制度下的利益主体博弈的均衡,只有在此基础上才会制订出有效的法律。

(三)民族区域自治地方立法案例

民族区域自治制度作为我国的基本政治制度之一,是当前实现民族平等、民族团结和各民族共同繁荣的重要途径。 目前,在全国30个自治州中,除新疆的5个自治州外,其余的25个自治州制定了自治条例,并从2002年《民族区域自治法》修订后陆续对自治条例进行修订。在120个自治县中,只有新疆的6个自治县没有制定自治条例。然而,五大自治区的自治条例至今没有出台。各民族自治地方单行条例数量较多,例如,《宁夏回族自治区民族教育条例》(2002年1月1日),《宁夏回族自治区清真食品管理条例》(2003年1月1日),民族自治地方的变通立法权也在一些领域得到运用,如《甘肃省甘南藏族自治州施行〈中华人民共和国婚姻法〉结婚年龄变通规定》(1989年9月27日),《海南省少数民族文化保护与开发条例》(2012年09月25),湖北恩施土家族苗族自治州已出台16个单行条例。自治条例和单行条例实施在民族自治地方的政治、经济、文化事务中发挥了积极作用,促进了民族自治地方的经济社会发展。

民族区域自治地方立法博弈案例:以湖北《恩施土家族苗族自治州自治条例》为例:(1)上级国家机关在自治州境内安排的基础设施建设项目,享受国家免除配套资金的照顾。(2)矿产资源补偿费由州、县市人民政府按国家规定征收,除上缴中央外,全部留自治州用于矿产资源的开发、利用和保护。(3)新增建设用地的土地有偿使用费,由县、市国土资源行政主管部门征收,除上缴中央外,全部留自治州用于耕地开发。(4)自治州的林业规费,由州、县、市林业行政主管部门收取,用于育林、护林、发展自治州林业和维护森林生态环境。(5)水资源费由自治州和县、市人民政府水行政主管部门征收,享受水资源费上缴省级的比例低于非自治地方的照顾,专项用于水资源的开发和保护。自治州内兴建的总装机为5000瓦以上的水电站的水资源费,由州、县、市水行政主管部门征收,全部留归自治州用于防洪和水利设施建设。(6)设在自治州内的高等院校面向自治州招生时,招生比例按规模同比增长并适当倾斜。对报考专科、本科和研究生的少数民族考生,在录取时应当根据情况采取加分或者降分的办法,适当放宽录取标准和条件。

湖北恩施土家族苗族自治州人大常委会于2003年正式启动《恩施土家族苗族自治州自治条例》修订工作,但是,直到2008年11月,自治条例的修订案才获湖北省人大常委会批准。在自治条例的修订过程中,自治州与湖北省政府、省直部门之间的争议十分激烈,争议主要集中在基础设施项目配套资金、矿产资源补偿费、新增建设用地土地有偿使用费、林业规费、水资源费、高考优惠政策等方面。恩施土家族苗族自治州最初提交湖北省政府批准的修订草案对上述六方面事项规定如下:《恩施土家族苗族自治州自治条例》的修订历经5年,这是作为民族自治地方的自治州与作为上级国家机关的湖北省之间的一个漫长的利益博弈过程。而且民族自治地方与上级国家机关之间的利益博弈不仅发生在自治州这一级,五大自治区的自治条例至今尚未出台,都与此存在直接关系。当然,立法本身就是一个利益博弈的过程,参与主体的利益一旦被法律规范所确认、保障,就成为法律上的权力、权利。然而,民族自治地方与上级国家机关之间的权限划分不明确,导致实践中双方的利益争夺缺乏法定评判依据,不利于民族自治地方的发展。

(四)立法过程中利益博弈的表现

1. 公权力之间的利益博弈

公权力之间的博弈表现为作为公权力象征的立法部门、政府等职能部门对权力间的博弈。中央政府与自治区;中央政府职能部门与自治区政府职能部门、省市职能部门与自治州、自治县立法权的划分本身在很大程度上就注定了不同利益的诉求。权力是从权利中分化出来,并具有独立性成为与权利博弈的一方。由于权力的扩张性与强制性,权利在权力面前有时表现得非常弱小,面对权利与权力的严重失衡。权利主体有时不得不采取激进方法同强势的权力主体进行博弈,权力主体被迫做出让步或者妥协,并通过法律的方式做博弈支付的契约合同,法律的设定意味着权利主体博弈的实现,一场权利与权力的博弈就此结束。作为权力主体代表的中央政府与自治区;中央政府职能部门与自治区政府职能部门、省市职能部门与自治州、自治县立法权的划分,只有权力主体让渡一部分权利,或二者之间达成妥协,民族自治地方的立法才会有效运行,推进民族地方的各项事业进步。

2. 公共利益和部门利益的博弈

公共利益与部门利益关系,呈现出一种应然与实然的矛盾。民族地区的利益作为公共利益在实质上或形式上代表了该地区全体或大多数社会成员的共同利益;个体利益(国家级部门、相对于自治州、自治县的省市级部门)是作为个体的社会成员的利益,包括部门利益和所分享的公共利益。部门利益要实现最大化需要以公共利益为基础,依靠公共利益为部门利益提供正常的社会秩序、节省生产和交易成本,减少交易风险。反之,公共利益的最大化也离不开部门利益的实现。公共利益一旦从部门利益中分离出来就具有独立性,出于趋利避害的本性,每个社会成员总是希望能从公共利益中分得更多的利益。这样,公共利益与部门利益之间的对立和博弈就形成了。在立法中,普遍存在公共利益优先原则,即公共利益和部门利益发生冲突的时候,公共利益优先于部门利益。为了实现公共利益,在某些时候部门利益就要承担额外的成本,这种成本与受益之间的落差也会导致公共利益和部门利益之间的博弈关系。国家级部门、相对于自治州、自治县的省市级部门,在立法的博弈过程中达成纳什均衡,这样形成的地方立法才有利于民族地区的发展。

3. 强势群体与弱势群体之间的博弈

中央政府职能部门、以及经济发达省市部门作为强势群体,与与民族地区(州县)弱势群体之间立法博弈。作为社会的发展过程中出现强势集团,有着更多的社会资源,更高的组织程度,在博弈中有着天然的优势。这就造成利益博弈的各方实力不均衡,话语权有轻有重,影响力有大有小,在中央与自治地方立法博弈中,难以利益均衡,这就要求中央与地方立法划分上必须考虑民族地方的经济发展水平,通过具有可操作性的地方立法,促进民族地区发展,进一步缩小民族地区与经济发达地区的差距。例如,上级国家机关在自治区、自治州、自治县境内安排的基础设施建设项目,除了享受国家免除配套资金的照顾外,还应考虑当地各族民众的就业状况,项目实施后是否真正改善了当地各族民众的实际收入。但是,当前,在一些地区的援建项目当中,大概90%-95%的项目都是基建项目,而这些基建项目最后还是沿海甚至主要是对口援建省份的建筑公司来承包,所以援建项目的资金又转变成沿海支援省份企业的GDP,变成了沿海企业的利润和沿海省份的税收,解决了部分沿海省份工人的就业,而当地少数民族劳动力进入这些项目就业的人数很少,无论是对当地劳动力的就业还是当地民众的收入所提供的帮助很有限。

目前,我国正处于变革过程中,法制也还很不完备,特别是有大量的关于市场经济方面的法律规范还没有制定出来,这些法律规范大多都应由全国统一立法,但在还处于变革时期的现阶段,各地的变革很不平衡,有些法律规范马上由全国统一立法的条件还不成熟,很难给地方立法权限以准确的列举,应当允许地方先搞,在民族地区立法上开辟试验区,进一步处理好中央与地方的关系,这样,既有利于维护国家的统一,又能充分调动地方的积极性,实现法治中国的愿望。

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